杨国华

清华大学法学院教授

清华大学产业创新与金融研究院研究员

编者按：

改革开放四十年，中国外贸砥砺前行。2001年11月10日，在卡塔尔多哈举行的世界贸易组织（WTO）第四届部长级会议通过了中国加入世贸组织的法律文件，它标志着经过15年的艰苦努力，中国终于成为世贸组织新成员；也标志着中国在经过15年的歧视待遇之后，终于有了享受与其他世贸成员同等待遇的权利。这是我国改革开放中国特色社会主义事业建设进程中一个具有里程碑意义的伟大事件，也是我国现代化建设进程中的一件具有历史意义的伟大事件。无论是对中国经济发展和社会进步，还是对世界经济的促进，都意义重大、影响深远。

中国加入世贸组织17年，一大批有比较优势的各种所有制企业积极对外投资，带动商品和劳务出口，形成了一批有实力的跨国企业和著名品牌，使中国逐渐成为全球产业链、价值链的一个重要组成部分，当今的中国已俨然成为贸易大国，步入国际多边贸易舞台，并且在自身发展建设的过程中，也让世界看到了若干个因中国而带来的“双赢”、“多赢”、与“共赢”。

然而，也正是在我国改革开放第四十个年头上，我们面临了历史上最大的一次国际贸易争端，随着中美贸易战在互相反制的关税政策下持续升温，不由令人联想起致力于调解纷争的世贸组织（WTO），而现实的结果却是WTO无能为力。美国发动的“232”和“301”等贸易战，公然违背WTO基本规则，而其他成员的反制措施，也不符合WTO相关程序。WTO主要成员之间的贸易摩擦，公然无视WTO规则的存在，对WTO的权威和公信力造成重大负面影响,这也反映了国际合作和全球化已到达瓶颈。

固然，WTO的尴尬与无力代表了国际组织存在的普遍性问题，美国退出《巴黎协定》，英国脱欧、欧洲怀疑主义急增，以至于最近的中美贸易战等，都表现了各国对于一体化与合作的深切不信任，全球化体制正面临挑战成为不争的事实。

但也毋庸置疑，正是受益于WTO的“最惠国待遇”、“国民待遇”和“关税约束”等规则，中国才能在过去十几年时间发展成为贸易大国。而中国对WTO规则的依赖性也大于欧美等成员对WTO规则的依赖性，多边贸易体制对于中国的重要性超过对于美欧等成员的重要性。而于世界各国来说，合作，尤其是全球化合作无疑才是达到共赢的重要方向，能否突破全球化瓶颈，将是我国及全人类未来重要的考验。

清华大学法学院教授、清华大学产业创新与金融研究院研究员杨国华致力于中美关系研究，二十年前出版专著《美国贸易法301条款研究》，并在清华法学院开设研究生课程“中美经贸关系中的法律问题”。杨老师有长达二十年在商务部负责知识产权谈判和WTO诉讼事务的工作经验，其中一半以上与美国有关。特别是2006年初至2008年底，他在中国驻美大使馆担任知识产权专员，对于美国社会和中美知识产权问题有更加深入的认识。他还作为中国国际商会“美国贸易法301条款调查”应对工作首席法律顾问，参与了中美贸易争端协商谈判的相关工作。 杨国华认为，应该充分利用中美贸易战契机，变挑战为机遇，切实提供WTO中国改革方案，这将是时代赋予中国成为经济强国和领导者的重要机遇。

专家观点

中美贸易战呼唤WTO中国改革方案

在2018年3月至4月间爆发的中美贸易战中，双方已经对价值数十亿美元的进口加征关税，并且准备进一步针对数百亿、上千亿美元的产品采取措施。贸易战的起因是美国贸易法“232调查”（钢铁和铝进口对国家安全的影响）和“301调查”（中国技术转让、知识产权和创新的立法、政策和做法），但是涉及众多WTO规则，并且双方已在WTO互诉。在这场贸易战中，相关WTO规则有待澄清，“国际法基本原则”也有待论证。贸易战彰显了国际法的重要性，但是国际法也要不断发展以适应社会发展的需要。

中美贸易战的主线是“301之战”。2017年8月18日，美国宣布对中国的技术转让、知识产权、创新的立法、政策和做法进行“美国贸易法301条款调查”（“301条款调查”）。2018年3月22日，美国公布调查报告，认定中国的措施不合理、具有歧视性并且给美国商业造成负担或者限制，后决定对来自中国的价值500亿美元产品加征25%关税，具体分340亿美元和160亿美元两步实施。

中国宣布采取反制措施，对来自美国的同等金额产品加征同等比例关税。4月5日，美国总统放话，称考虑将进一步对1000亿美元产品加征10%关税。7月11日，美国宣布，准备对2000亿美元产品加征10%关税。8月3日，中国宣布对600亿美元产品加征关税。同日，美国再次宣布，将2000亿美元产品关税增加至25%，而中国则表示将采取“数量型和质量型相结合的综合措施”。

是“关税战”，也是“法律战”

中美贸易战气氛之激烈，金额之巨大，为国际贸易史所未见，而贸易战之走向及其影响，也为常人所难以预料。“301之战”是主线。事实上，中美贸易战还有三条“支线”，即“201之战”、“232之战”和“双反之战”。中美贸易战主要是“关税战”，即由美国挑起一件件事端，中国一件件应对，双方不断加征关税。然而，在“关税战”之外，还并行着“法律战”，即WTO诉讼：“301之战”，中美相互起诉；“201之战”，中国起诉美国并加入他国诉讼；“232之战”，中美相互起诉；“双反之战”，中国有可能提起诉讼。

如果说“关税战”如火如荼、引人注目，那么“法律战”则按部就班、悄然进行。这是典型的“关税战”与“法律战”并行，或者更为确切地说，是“法律战”紧随“关税战”的情形。中美双方一边加征关税，另一边提起诉讼。“法律战”本身无可厚非，美国或中国认为对方违反规则，都有权提起诉讼。

然而，在“关税战”背景下，“法律战”看上去显得苍白甚至荒谬，因为双方加征关税的行为，明显不符合WTO规则。换句话说，双方都是一边自身违反规则，一边却在指责对方违反规则。

但细想之下，情况并非如此简单。 首先，征税有是非之分。“关税战”是美国挑起事端，中国奋起反抗，因此错在美国。WTO体制对美国焊然违反规则的行为束手无策，因此中国不得不采取正当防卫措施。其次，诉讼有实质差别。美国起诉中国，是关于技术许可等实体事项，而中国起诉美国，是关于加征关税的程序事项。也就是说，双方都提起诉讼，但是诉讼事项却没有交叉。

有趣的是，针对中国加征关税的行为，美国并没有起诉中国，只是非正式地表示过质疑。如果美国起诉中国征税，则双方的诉讼会显得更加荒谬，因为这就意味着双方都是明知故犯，诉诸WTO争端解决机制只是做秀而已。

特别值得提及的是，在中美互相诉讼之际，欧盟也单独就所谓中国技术转让问题提起诉讼（“中国技术转让措施案”，China-Certain Measures on the Transfer of Technology, DS549）。欧盟认为，中国在工业产权、其他知识产权和未披露信息（统称“知识产权”）等技术的进口方面，规则与适用于国内公司之间的技术转让规则不同，对外国知识产权持有人构成了歧视，限制了外国权利持有人保护知识产权的能力。虽然美国与欧盟起诉的案件名称不同，但是内容基本重合。欧盟与美国联手起诉中国，这已经不是第一起案件，并且欧盟对于中国知识产权问题的关注也由来已久。

然而，此时欧盟起诉中国，却反映了复杂的情况。显然，在知识产权问题上，欧盟与美国站在一起，表达了对美国的支持。但是这并不意味着欧盟支持对中国发起“301条款调查”，因为这种单边主义措施，欧盟也深受其害，曾经在WTO起诉美国，并且此时正在受到调查。对于美国挑起对华贸易战的行为和破坏WTO规则的行为，欧盟不置一词，但是此时起诉中国却有“趁火打劫”之嫌。

事实上，欧盟应该早已看到，中美贸易战对WTO体制的损害，使所有164个WTO成员都成为受害者，无一幸免。不仅如此，美国现政府采取的进攻性的单边主义政策，四面出击，欧盟早已成为直接受害者。

贸易战发展至此，已经从中美贸易战，演变成全球贸易战。美国以其单边主义措施，对抗所有WTO成员。

在这场剑拔弩张、惊心动魄的贸易战中，“关税战”是主战场，而“法律战”是辅战场。加征关税立竿见影，而法律诉讼旷日持久。正如真正的战争能够引发很多反思，中美贸易战两个战场并行的局面，也引起了很多思考。

首先，效果与道义。中美双方一边征税，一边诉讼，显然因为征税更为有效，而诉讼具有道义。从积极方面看，法律、WTO和国际法是有作用的，但是从消极方面看，法律、WTO和国际法不过是工具而已。

其次，打击与利用。“关税战”是对WTO体制的重创，因为两个贸易大国公然使用不符合WTO规则的措施进行对抗，尽管美国是蛮横无理挑起事端，而中国是迫不得已正当防卫。

最后，依据与缺陷。WTO成员当然应该遵守规则，特别是按照法定程序解决争端，但是贸易战却彰显了规则的缺陷，特别是如何处理美国公然违规以及中国被迫自卫的行为。在“301之战”中，美国层层加码，不断征税，明显违反了WTO规则，但是WTO却无能为力，而在这种情况下，要求中国只走诉讼一条道路，显然是不合理的。

战争是人类的悲剧，但是战争却在事实上推动人类的进步。从历史上看，人类通过自相残杀，生灵涂炭，一点点吸取教训和积累经验，特别是制定国与国之间相处的基本原则和具体规则，而其中最为主要的教训或经验，就是法治。 人们认识到，通过成立国际组织，履行写明权利与义务的条约，通过法律程序解决争端，才能实现和平共赢，长治久安，也才是人类相处之道。相信中美贸易战也能提供这样的教训或经验。

中美贸易战，呼唤WTO中国改革方案

尽管未来存在若干变数，但美国事实上正在从单边行动向诸边和多边行动转变似乎已经非常明显，这就是USMCA的达成。USMCA包括两方面内容：市场准入和贸易规则。在市场准入方面，当然局限于美加墨三国的产品和服务，但是在贸易规则方面，却是回应国际经济发展的最新发展和需求。明眼人可以看出，USMCA文本与TPP文本如出一辙，大概95%以上重叠。也就是说，美国又重新捡起了TPP协议，尽管还没有表示是否加入CPTPP。不仅如此，美国已经宣布与欧盟和日本进行贸易谈判，范本就是USMCA。USMCA共1812页，只用了14个月就完成了。按照这样的速度，美国很快就会与其他贸易伙伴签订这样的协议，除了中国之外！也就是说，在美国的领导下，一套新的多边贸易规则很快就会形成。

美国对华政策，甚至全球外交政策并不始终如一，经常会发生变化，但是大致是在“遏制”(containment)和“参与”(engagement)之间进行。从历史上看，遏制是破坏性的，冷战期间的对华政策就是一个实例，而参与是建设性的，过去四十年以及中国入世也是实例。遏制或参与，中国都有相应对策，会做出相应的反应。但不管美国怎么变，坚持 “改革开放”，这是我国过去四十年的成功经验，面对中美贸易摩擦，中国所应该做的，也仍然是这四个字。

而做好改革开放，需要提出WTO中国改革方案，这既是我们的内在需求，也是中美贸易摩擦的化解之道。理由如下：

首先，WTO改革中国方案的必要性。

中国已经成为世界第一大货物贸易国，并且中国的出口增长很大程度上得益于WTO的“最惠国待遇”、“国民待遇”和“关税约束”等规则。此外，中国对WTO规则的依赖性大于欧美等成员对WTO规则的依赖性，多边贸易体制对于中国的重要性超过对于美欧等成员的重要性，因为这些成员的市场更加开放，并且主导谈判双边和区域规则的能力较强，比较容易形成以自己为核心的规则体系。因此，在WTO面临严重挑战和危机的当下，中国采取措施并提出方案，理所应当，责无旁贷。

其次，拯救WTO危在旦夕的争端解决机制。

WTO成立23年来，除了《贸易便利化协定》和少数领域（例如公共健康和农产品出口补贴）外，没有制订新的规则，已经不能适应国际经济发展的需要。上诉机构成员已经只有3名。从严格意义上说，上诉机构以至于整个争端解决机制的合法性已经不复存在，并且不排除由于这3名成员个人因素（例如健康和家事）和某些敏感案件（例如中国诉欧“市场经济地位”案）等突发情况的出现。不管怎样，2019年底，上诉机构将彻底停止工作。

再次，贸易摩擦使WTO严重创伤。

美国发动的“232”和“301”等贸易战，是对WTO基本规则明目张胆的违背，而其他成员的反制措施，也不符合WTO的相关程序。WTO主要成员之间的贸易摩擦，公然无视WTO规则的存在，对WTO的权威和公信力造成了重大负面影响。

从次，回应其他成员已经提出的方案。

欧盟和加拿大等成员，以及学术界（Hoekman报告）和工商界（B20）等已经提出改革方案，特别是很多针对中国的方案，中国应该做出回应。

最后，WTO改革中国方案也是我国改革开放的需要。

贸易战彰显了改革开放的紧迫性，没有规则的国际关系（包括中美经贸关系）后果严重。不仅如此，以USMCA为范本的多边贸易规则体系可能很快就会形成。中国应该结合WTO改革深化自身改革开放，缓解中国与美国及其他成员之间的矛盾。形势严峻，机不可失。

总而言之，我认为中国应该抓住机遇，承担责任，积极主动提出方案，采取行动，将拯救WTO作为第一要务，加快推动改革开放。我认为，贸易战的最大启示，是规则对于中国和世界的重要性，因此，中国应采取切实行动维护和建设这套体制，特别是在改革开放目标的大前提下，“从我做起”，以更加开放和前瞻的眼光对待WTO改革。中国方案不一定是54页或者17页的文字，而是以负责任的大国和领导者的气魄去开创性、建设性的行动。

作者：杨国华 责编： 刘 颖

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